Artículos
Monitoreo de la gobernabilidad democrática
22-09-2006El debate sobre la reelección en América Latina
Por Adrián Lucardi
Hablar sobre la reelección en América Latina es tocar un tema sensible y polémico, lo que me impide abordar aquí el tema en su totalidad. Por ello me limitaré a considerar algunos de sus aspectos específicos, poniendo especial énfasis en la importancia de mirar lo que sucede en la vida real antes de hablar sobre cuestiones normativas.
Además, mi objetivo final no es presentar un argumento a favor -o en contra- de la reelección, sino discutir algunas cuestiones puntuales que pueden servir para mejorar el nivel de discusión. Soy perfectamente consciente, por otra parte, de que como se trata de un debate normativo, el disenso seguirá siendo la norma y no la excepción, lo que no impide esperar que se trate de un disenso más consciente de las fortalezas y debilidades de cada argumento.
La idea que da origen a esta nota surgió al finalizar la escritura de mi tesis de licenciatura, un estudio de las reformas constitucionales ocurridas en las provincias argentinas entre 1983 y 2006, más específicamente de las condiciones bajo las cuales un ejecutivo puede reformar la constitución para reelegirse . Al margen de las cuestiones de hecho analizadas allí, la escritura del trabajo me sirvió para reflexionar sobre tres aspectos de la reelección que normalmente son pasados por alto:
1. No es lo mismo si ésta es indefinida que si está limitada a un período; los efectos de una y otra sobre el sistema político en el que se introducen son muy distintos.
2. Muchas veces, la reelección no es establecida de manera unilateral, sino que goza del consenso de los principales actores políticos; en otras palabras, hay mucha menos imposición de la que normalmente se supone.
3. La eficacia de la regla de la no reelección para prevenir la perpetuación en el poder de un ejecutivo en particular es limitada; por enfática que sea una prohibición de este tipo, será inútil a todos los fines prácticos si ningún actor político está interesado en, o es capaz de, defenderla.
Para entender mejor esto, es bueno partir de un artículo de Carey sobre el debate reeleccionista en América Latina , que comienza señalando los argumentos en pro y en contra de la reelección que se vienen empleando desde el siglo XIX, destacando que los mismos confluyen en una dicotomía demasiado rígida, que dificulta la comprensión del problema.
Así, los que favorecen la reelección destacan que ésta aumenta las posibilidades de elección del pueblo, mejorando la calidad de la democracia ; que la presencia de la reelección incentiva al ejecutivo a tener en cuenta los intereses y preferencias de sus votantes, porque si los defrauda éstos no lo volverán a votar; y finalmente, también se aduce que la no reelección convierte al presidente en un lame duck, con dificultades para negociar con otros actores y para obtener apoyo legislativo para sus proyectos, lo que eventualmente podría terminar en una crisis de gobernabilidad . En contraste, aquellos que se oponen a la reelección resaltan del riesgo del continuismo, es decir de que un presidente llegue al poder y nunca se lo pueda sacar de él, independientemente de las virtudes de su gobierno, puesto que un ejecutivo que se presenta a la reelección dispone de muchos medios para manipular a los votantes e inclinar en su favor el proceso electoral .
Para salir de esta contraposición, Carey propone considerar alternativas como la reelección luego de transcurrido un intervalo de tiempo (que considera -y coincido con él- conducente a lógicas de comportamiento perversas) , la reelección para cargos no ejecutivos , y el balance entre reelección y facultades institucionales del presidente, que encuentra particularmente destacable. En sus propias palabras,
[…] cuando las reformas [para introducir la reelección] son llevadas a cabo mediante negociaciones entre el presidente y opositores políticos, estos pactos tienden a incluir concesiones que limitan el poder presidencial, mitigando el peligro de que la perpetuación presidencial se transforme en tiranía presidencial. […]
Cuando las reformas para permitir la reelección son llevadas a cabo mediante un plebiscito, en cambio, las concesiones a otros actores políticos tienden a estar ausentes, y como resultado las limitaciones subsiguientes a la autoridad presidencial resultan más débiles. […]
Carey acierta en un punto: el tema de la reelección es mucho más complejo de lo que generalmente suele verse, y muchas veces incluye la aceptación de actores de la oposición. Sin embargo, parece pasar por alto el principal argumento que se emplea en contra de la reelección. En efecto, el punto no es que el ejecutivo acceda a ésta mediante concesiones a los opositores, como sucedió en la mayoría de las provincias argentinas, sino que es casi contradictorio pensar que en la práctica puedan existir presidencias perpetuas pero no tiránicas. Una persona con el título de "presidente" podría tener tan poco poder que carecería de importancia si permanece en el cargo a perpetuidad; pero en este caso, ya no estaríamos hablando de un sistema presidencial, sino de uno parlamentario . Como él mismo señala en otro lugar, una de las características esenciales para que un régimen sea presidencialista es que el mandatario tenga, como mínimo, cierta autoridad legislativa , y entonces es discutible que el presidente pueda perpetuarse en el cargo sin que ello signifique una amenaza de autoritarismo.
El problema radica en que ambos factores no son independientes entre sí: no es que un presidente poderoso se convertirá en un tirano si permanece mucho tiempo en el poder, sino que un presidente así podrá arreglárselas para permanecer mucho tiempo en el cargo al margen de que lo merezca o no por su gobierno. Más aún, se puede argumentar que, cuando permanece mucho tiempo en el cargo, el presidente aumenta sus poderes informales, por lo cual incluso un mandatario poco poderoso en un principio tiene probabilidades de convertirse en tirano si se reelige de manera indefinida. Y, como señalan muchos autores, un presidente políticamente hábil puede disponer de importantes ventajas electorales sobre sus competidores . En suma, incluso un presidente débil en términos institucionales podrá aprovechar el cargo para reelegirse e ir incrementando sus poderes con el transcurso del tiempo; y ello, sin tener en cuenta la posibilidad de que el presidente sea poderoso no por disposición institucional, sino gracias al control de un partido político disciplinado.
Aún así, esto no es lo que sucedió en las cinco provincias argentinas que incorporaron la reelección indefinida (Catamarca, Formosa, La Rioja, San Luis y Santa Cruz). En todas ellas, el oficialismo actuó sin el apoyo de la oposición (o con un apoyo muy discutible, como en Catamarca), lo que es revelador sobre la naturaleza de la reelección indefinida, y los reparos que generalmente merece. El argumento más fuerte en contra de la misma es el recién señalado: su presencia causa (no indefectiblemente, pero sí con gran probabilidad) una "tiranía"; o, en otras palabras, que "la reelección hace al tirano"; en consecuencia, la forma más eficaz para evitar el abuso de poder por parte del ejecutivo es una cláusula que le prohíba reelegirse.
Ésta parece haber dado resultados en algunas provincias en las cuales la escena política local estaba dominada por un gobernador muy fuerte; difícilmente Ángel Rozas (Chaco), Carlos Maestro (Chubut), o Vicente Joga (Formosa) hubieran sido desplazados del ejecutivo de haber existido en sus provincias la reelección indefinida, porque sus índices de popularidad y el amplio apoyo de que gozaban al interior de sus partidos hacían muy difícil pensar en el surgimiento de alguna figura con la capacidad de disputarles el poder. En los cinco casos señalados unas líneas más arriba, sin embargo, las limitaciones a la reelección no funcionaron como obstáculo para políticos ambiciosos que gozaban de un amplio apoyo popular (aunque no necesariamente de mayorías especiales para reformar la constitución). En estas cinco provincias, parece ser que la cláusula anti-reeleccionista fue incapaz de producir resultados, ya que el ejecutivo decidido a permanecer en el poder encontró de una u otra manera los medios para hacerlo; así, la relación causal deja de ser "la reelección hace al tirano", y los términos se invierten: "el tirano hace a la reelección". Esto nos conduce inevitablemente a reflexionar sobre los límites de la postura contraria a la reelección indefinida, la cual muchas veces asume que una simple cláusula resulta suficiente para frenar a un político ambicioso.
Esto nos deja dos conclusiones finales. Primero, el argumento de Carey (más reelección con menos poderes) no puede ser testeado en las provincias argentinas porque no hay casos empíricos que encajen en sus supuestos: cuando se introdujo la reelección indefinida, ello fue contra los deseos de la oposición. Y segundo, el mismo sí puede ser adecuado para comprender la naturaleza de la reelección limitada. Ésta evita la posibilidad de que un ejecutivo se perpetúe en el poder, a la vez que brinda algunas ventajas, porque genera incentivos para los gobernantes, premiando a los que han tenido una buena gestión. Además, al menos en el caso de las provincias argentinas, ha sido introducida con la aquiescencia de algún sector opositor de relevancia. Vale la pena considerarla como una alternativa que brinda algunos de los beneficios de la reelección, sin exponerse a los riesgos más serios que ésta suele traer aparejados.
1- Adrián Lucardi, Fortaleciendo al gobernador: La reelección en las reformas constitucionales provinciales argentinas (1983-2006), Trabajo de Graduación, Licenciatura en Ciencia Política, Universidad de San Andrés, 2006.
2- John Carey, "The reelection debate in Latin America", Latin American Politics and Society, 45 (1), 2003, p. 119-133.
3- En la Argentina, este argumento usualmente se presenta por la negativa, destacándose lo antidemocrático que es "proscribir" a un candidato.
4- Carey, op cit, p. 126-7.
5- Carey, op cit, p. 127-8.
6- Carey, op cit, p. 128-9.
7- Carey, op cit, p. 129-30.
8- "[…] when reforms [to introduce re-election] are brought about by negotiations between the president and political opponents, these deals tend to involve concessions that limit presidential power, mitigating the danger that presidential perpetuation will transform itself into presidential tyranny. […]
When reforms to allow reelection are brought about by plebiscite, in contrast, concessions to other political actors tend to be absent, and subsequent constraints on presidential authority are weaker as a result. […]". Carey, op cit, p. 131.
9- Como es bien sabido, muchos sistemas de este tipo son monarquías constitucionales, en las cuales el rey (o la reina) ocupa el cargo de por vida, pero disponiendo de atribuciones puramente ceremoniales.
10- Matthew Soberg Shugart y John Carey, President and assemblies. Constitutional design and electoral dynamics, Cambridge, Cambridge University Press, 1992, p. 19.
11- Véase Thomas Cronin, The state of the presidency, Boston, Little, Brown and Company, 1980 [1975], p. 43-6; también Mario Serrafero, Reelección y sucesión presidencial. Poder y continuidad: Argentina, América Latina y EE.UU., Buenos Aires, Editorial de Belgrano, 1997, p. 254-79.
Adrián Lucardi es Miembro del Grupo de Voluntariado de la Escuela Latinoamericana de Estudios Políticos y Económicos de CADAL.
Adrián LucardiConsejero AcadémicoEs profesor asociado de tiempo completo en el Departamento de Ciencia Política del ITAM (México). Licenciado en Ciencia Política por la Universidad de San Andrés (Buenos Aires) y doctor en Ciencia Política por la Washington University in St. Louis (Estados Unidos). Su trabajo fue publicado en The Journal of Politics, British Journal of Political Science, Comparative Political Studies y Legislative Studies Quarterly, entre otros.
Hablar sobre la reelección en América Latina es tocar un tema sensible y polémico, lo que me impide abordar aquí el tema en su totalidad. Por ello me limitaré a considerar algunos de sus aspectos específicos, poniendo especial énfasis en la importancia de mirar lo que sucede en la vida real antes de hablar sobre cuestiones normativas.
Además, mi objetivo final no es presentar un argumento a favor -o en contra- de la reelección, sino discutir algunas cuestiones puntuales que pueden servir para mejorar el nivel de discusión. Soy perfectamente consciente, por otra parte, de que como se trata de un debate normativo, el disenso seguirá siendo la norma y no la excepción, lo que no impide esperar que se trate de un disenso más consciente de las fortalezas y debilidades de cada argumento.
La idea que da origen a esta nota surgió al finalizar la escritura de mi tesis de licenciatura, un estudio de las reformas constitucionales ocurridas en las provincias argentinas entre 1983 y 2006, más específicamente de las condiciones bajo las cuales un ejecutivo puede reformar la constitución para reelegirse . Al margen de las cuestiones de hecho analizadas allí, la escritura del trabajo me sirvió para reflexionar sobre tres aspectos de la reelección que normalmente son pasados por alto:
1. No es lo mismo si ésta es indefinida que si está limitada a un período; los efectos de una y otra sobre el sistema político en el que se introducen son muy distintos.
2. Muchas veces, la reelección no es establecida de manera unilateral, sino que goza del consenso de los principales actores políticos; en otras palabras, hay mucha menos imposición de la que normalmente se supone.
3. La eficacia de la regla de la no reelección para prevenir la perpetuación en el poder de un ejecutivo en particular es limitada; por enfática que sea una prohibición de este tipo, será inútil a todos los fines prácticos si ningún actor político está interesado en, o es capaz de, defenderla.
Para entender mejor esto, es bueno partir de un artículo de Carey sobre el debate reeleccionista en América Latina , que comienza señalando los argumentos en pro y en contra de la reelección que se vienen empleando desde el siglo XIX, destacando que los mismos confluyen en una dicotomía demasiado rígida, que dificulta la comprensión del problema.
Así, los que favorecen la reelección destacan que ésta aumenta las posibilidades de elección del pueblo, mejorando la calidad de la democracia ; que la presencia de la reelección incentiva al ejecutivo a tener en cuenta los intereses y preferencias de sus votantes, porque si los defrauda éstos no lo volverán a votar; y finalmente, también se aduce que la no reelección convierte al presidente en un lame duck, con dificultades para negociar con otros actores y para obtener apoyo legislativo para sus proyectos, lo que eventualmente podría terminar en una crisis de gobernabilidad . En contraste, aquellos que se oponen a la reelección resaltan del riesgo del continuismo, es decir de que un presidente llegue al poder y nunca se lo pueda sacar de él, independientemente de las virtudes de su gobierno, puesto que un ejecutivo que se presenta a la reelección dispone de muchos medios para manipular a los votantes e inclinar en su favor el proceso electoral .
Para salir de esta contraposición, Carey propone considerar alternativas como la reelección luego de transcurrido un intervalo de tiempo (que considera -y coincido con él- conducente a lógicas de comportamiento perversas) , la reelección para cargos no ejecutivos , y el balance entre reelección y facultades institucionales del presidente, que encuentra particularmente destacable. En sus propias palabras,
[…] cuando las reformas [para introducir la reelección] son llevadas a cabo mediante negociaciones entre el presidente y opositores políticos, estos pactos tienden a incluir concesiones que limitan el poder presidencial, mitigando el peligro de que la perpetuación presidencial se transforme en tiranía presidencial. […]
Cuando las reformas para permitir la reelección son llevadas a cabo mediante un plebiscito, en cambio, las concesiones a otros actores políticos tienden a estar ausentes, y como resultado las limitaciones subsiguientes a la autoridad presidencial resultan más débiles. […]
Carey acierta en un punto: el tema de la reelección es mucho más complejo de lo que generalmente suele verse, y muchas veces incluye la aceptación de actores de la oposición. Sin embargo, parece pasar por alto el principal argumento que se emplea en contra de la reelección. En efecto, el punto no es que el ejecutivo acceda a ésta mediante concesiones a los opositores, como sucedió en la mayoría de las provincias argentinas, sino que es casi contradictorio pensar que en la práctica puedan existir presidencias perpetuas pero no tiránicas. Una persona con el título de "presidente" podría tener tan poco poder que carecería de importancia si permanece en el cargo a perpetuidad; pero en este caso, ya no estaríamos hablando de un sistema presidencial, sino de uno parlamentario . Como él mismo señala en otro lugar, una de las características esenciales para que un régimen sea presidencialista es que el mandatario tenga, como mínimo, cierta autoridad legislativa , y entonces es discutible que el presidente pueda perpetuarse en el cargo sin que ello signifique una amenaza de autoritarismo.
El problema radica en que ambos factores no son independientes entre sí: no es que un presidente poderoso se convertirá en un tirano si permanece mucho tiempo en el poder, sino que un presidente así podrá arreglárselas para permanecer mucho tiempo en el cargo al margen de que lo merezca o no por su gobierno. Más aún, se puede argumentar que, cuando permanece mucho tiempo en el cargo, el presidente aumenta sus poderes informales, por lo cual incluso un mandatario poco poderoso en un principio tiene probabilidades de convertirse en tirano si se reelige de manera indefinida. Y, como señalan muchos autores, un presidente políticamente hábil puede disponer de importantes ventajas electorales sobre sus competidores . En suma, incluso un presidente débil en términos institucionales podrá aprovechar el cargo para reelegirse e ir incrementando sus poderes con el transcurso del tiempo; y ello, sin tener en cuenta la posibilidad de que el presidente sea poderoso no por disposición institucional, sino gracias al control de un partido político disciplinado.
Aún así, esto no es lo que sucedió en las cinco provincias argentinas que incorporaron la reelección indefinida (Catamarca, Formosa, La Rioja, San Luis y Santa Cruz). En todas ellas, el oficialismo actuó sin el apoyo de la oposición (o con un apoyo muy discutible, como en Catamarca), lo que es revelador sobre la naturaleza de la reelección indefinida, y los reparos que generalmente merece. El argumento más fuerte en contra de la misma es el recién señalado: su presencia causa (no indefectiblemente, pero sí con gran probabilidad) una "tiranía"; o, en otras palabras, que "la reelección hace al tirano"; en consecuencia, la forma más eficaz para evitar el abuso de poder por parte del ejecutivo es una cláusula que le prohíba reelegirse.
Ésta parece haber dado resultados en algunas provincias en las cuales la escena política local estaba dominada por un gobernador muy fuerte; difícilmente Ángel Rozas (Chaco), Carlos Maestro (Chubut), o Vicente Joga (Formosa) hubieran sido desplazados del ejecutivo de haber existido en sus provincias la reelección indefinida, porque sus índices de popularidad y el amplio apoyo de que gozaban al interior de sus partidos hacían muy difícil pensar en el surgimiento de alguna figura con la capacidad de disputarles el poder. En los cinco casos señalados unas líneas más arriba, sin embargo, las limitaciones a la reelección no funcionaron como obstáculo para políticos ambiciosos que gozaban de un amplio apoyo popular (aunque no necesariamente de mayorías especiales para reformar la constitución). En estas cinco provincias, parece ser que la cláusula anti-reeleccionista fue incapaz de producir resultados, ya que el ejecutivo decidido a permanecer en el poder encontró de una u otra manera los medios para hacerlo; así, la relación causal deja de ser "la reelección hace al tirano", y los términos se invierten: "el tirano hace a la reelección". Esto nos conduce inevitablemente a reflexionar sobre los límites de la postura contraria a la reelección indefinida, la cual muchas veces asume que una simple cláusula resulta suficiente para frenar a un político ambicioso.
Esto nos deja dos conclusiones finales. Primero, el argumento de Carey (más reelección con menos poderes) no puede ser testeado en las provincias argentinas porque no hay casos empíricos que encajen en sus supuestos: cuando se introdujo la reelección indefinida, ello fue contra los deseos de la oposición. Y segundo, el mismo sí puede ser adecuado para comprender la naturaleza de la reelección limitada. Ésta evita la posibilidad de que un ejecutivo se perpetúe en el poder, a la vez que brinda algunas ventajas, porque genera incentivos para los gobernantes, premiando a los que han tenido una buena gestión. Además, al menos en el caso de las provincias argentinas, ha sido introducida con la aquiescencia de algún sector opositor de relevancia. Vale la pena considerarla como una alternativa que brinda algunos de los beneficios de la reelección, sin exponerse a los riesgos más serios que ésta suele traer aparejados.
1- Adrián Lucardi, Fortaleciendo al gobernador: La reelección en las reformas constitucionales provinciales argentinas (1983-2006), Trabajo de Graduación, Licenciatura en Ciencia Política, Universidad de San Andrés, 2006.
2- John Carey, "The reelection debate in Latin America", Latin American Politics and Society, 45 (1), 2003, p. 119-133.
3- En la Argentina, este argumento usualmente se presenta por la negativa, destacándose lo antidemocrático que es "proscribir" a un candidato.
4- Carey, op cit, p. 126-7.
5- Carey, op cit, p. 127-8.
6- Carey, op cit, p. 128-9.
7- Carey, op cit, p. 129-30.
8- "[…] when reforms [to introduce re-election] are brought about by negotiations between the president and political opponents, these deals tend to involve concessions that limit presidential power, mitigating the danger that presidential perpetuation will transform itself into presidential tyranny. […]
When reforms to allow reelection are brought about by plebiscite, in contrast, concessions to other political actors tend to be absent, and subsequent constraints on presidential authority are weaker as a result. […]". Carey, op cit, p. 131.
9- Como es bien sabido, muchos sistemas de este tipo son monarquías constitucionales, en las cuales el rey (o la reina) ocupa el cargo de por vida, pero disponiendo de atribuciones puramente ceremoniales.
10- Matthew Soberg Shugart y John Carey, President and assemblies. Constitutional design and electoral dynamics, Cambridge, Cambridge University Press, 1992, p. 19.
11- Véase Thomas Cronin, The state of the presidency, Boston, Little, Brown and Company, 1980 [1975], p. 43-6; también Mario Serrafero, Reelección y sucesión presidencial. Poder y continuidad: Argentina, América Latina y EE.UU., Buenos Aires, Editorial de Belgrano, 1997, p. 254-79.
Adrián Lucardi es Miembro del Grupo de Voluntariado de la Escuela Latinoamericana de Estudios Políticos y Económicos de CADAL.
