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Monitoreo de la gobernabilidad democrática
06-05-2004CAN-Mercosur: El camino hacia el acuerdo
Luego de 8 años de arduas y complejas negociaciones, a fines de marzo pasado, el Mercosur y la Comunidad Andina de Naciones (CAN) acordaron la conformación de una zona de libre comercio entre ambos bloques. La conclusión del acuerdo entre el Mercosur por un lado y Colombia, Venezuela y Ecuador por otro, constituyó el tramo final de esta dilatada negociación. ¿Por qué fueron tan arduas y prolongadas las negociaciones entre ambos bloques? ¿Qué factores permitieron destrabar las negociaciones y alcanzar el acuerdo en un período relativamente breve?. ¿Qué implicancias tiene este acuerdo a escala hemisférica?Por Ignacio Labaqui
Luego de 8 años de arduas y complejas negociaciones, a fines de marzo pasado, el Mercosur y la Comunidad Andina de Naciones (CAN) acordaron la conformación de una zona de libre comercio entre ambos bloques. La conclusión del acuerdo entre el Mercosur por un lado y Colombia, Venezuela y Ecuador por otro, constituyó el tramo final de esta dilatada negociación. Cabe destacar que Bolivia en 1996 y más recientemente Perú, en diciembre de 2003, habían firmado acuerdos del tipo 4 + 1 con el Mercosur.
El acuerdo firmado prevé un cronograma de liberalización que comenzará a regir el próximo 1 de julio, y que concluirá en 15 años cuando el intercambio comercial entre ambos bloques quede totalmente liberado. Este acuerdo merece destacarse como un hecho sumamente auspicioso, en la medida que es uno de los pocos progresos que en materia de liberalización comercial puede exhibir el Mercosur en los últimos años. Al respecto, en este artículo buscamos responder a tres interrogantes: 1) ¿por qué fueron tan arduas y prolongadas las negociaciones entre ambos bloques? 2) ¿qué factores permitieron destrabar las negociaciones y alcanzar el acuerdo en un período relativamente breve (fines de 2002 y comienzos de 2004)? Y, finalmente, 3) ¿qué implicancias tiene este acuerdo a escala hemisférica?
Con respecto al primer interrogante planteado vale la pena destacar que la emergencia de un contexto poco propicio para la liberalización comercial a fines de los años 90 tornó más difícil la superación de las principales diferencias aparecidas en la mesa de negociaciones. El contexto de fines de los años 90, marcado por la progresiva salida de capitales de la región tras la crisis rusa de 1998, tuvo como nota definitoria el estancamiento simultáneo de ambas iniciativas de integración. Mientras que la CAN experimentaba problemas para el establecimiento de su Arancel Externo Común debido a las diferencias entre Bolivia y Perú por un lado, más predispuestos a la apertura, y Colombia, Venezuela y Colombia por otro, el Mercosur comenzaba una larga crisis, de la cual, al menos en materia de volumen de intercambio comercial, no se ha recuperado. La devaluación brasileña de 1999, y la larga crisis argentina de 1999-2002 se convirtieron en escollos prácticamente insalvables para la consolidación del bloque, complicando así sus negociaciones externas. En un panorama semejante no fue extraño entonces que surgieran demandas proteccionistas y que las diferencias entre el Mercosur y la CAN se volvieran casi irreconciliables. En este sentido, los principales conflicto entre ambos bloques estaban dados por las siguientes cuestiones:
* El carácter temporario o permanente de las excepciones: mientras que la CAN pretendía exclusiones permanentes, el MERCOSUR prefería excepciones temporarias o programas de desgravación prolongados para productos sensibles.
* La dimensión de la lista de productos sensibles (aquellos con el cronograma de desgravación más prolongado) era muy extensa a los ojos del MERCOSUR.
* El ritmo de liberalización y distribución de costos y beneficios potenciales entre los participantes: los países de la CAN buscaron en este sentido trato especial y diferenciado invocando su menor grado de desarrollo económico relativo (Bouzas y Fanelli, 2001).
A ello debemos agregar las diferencias al interior de cada uno de los bloques. Por ejemplo, dentro del Mercosur, Brasil se mostraba interesado en avanzar en las negociaciones, incluso en forma unilateral, a fin de recuperar posiciones en Colombia y Venezuela, donde parte de las exportaciones brasileñas habían sido desplazadas por productos mexicanos tras la conformación del G3 (Bouzas, 1999). Por su parte, dentro la CAN, los miembros más industrializados temían que un acuerdo con el Mercosur afectara sus ventas a los países de menor desarrollo del bloque.
Así, las negociaciones se convirtieron en una sucesión de incumplimientos. Buscando dar impulso a las mismas, ambos bloques firmaron en 1998 un acuerdo marco con miras a firmar un tratado de libre comercio en 2000, plazo que fue incumplido. Asimismo, los sucesivos intentos brasileño y argentino de avanzar en forma unilateral , debido a sus diferencias en torno al ritmo de liberalización del comercio agrícola no rindieron fruto. De este modo, a fines de 2001 y comienzos de 2002 las negociaciones mostraban un panorama francamente desalentador.
¿Qué permitió superar este impasse? Aquí cabe señalar principalmente dos factores: por un lado, los temores que la CAN se viera diluida en un acuerdo hemisférico hicieron posible que sus miembros alcanzaran a mediados 2002 consenso para avanzar en torno de la constitución del Arancel Externo Común. Por otro lado la solución de los principales conflictos que aquejaban a los socios del Mercosur también contribuyeron a dinamizar las negociaciones. Irónicamente, más allá del obvio daño económico que generó tanto a nivel interno como regional, el colapso de la economía argentina puso una final abrupto a la asimetría cambiaria existente entre Brasil y la Argentina. De este modo, puede decirse tal vez una de las pocas externalidades positivas que dejó la desordenada y caótica salida de la convertibilidad, fue eliminar una de las principales fuentes de conflicto entre Argentina y Brasil permitiendo que los miembros del bloque, hicieran algunos mínimos progresos, o al menos, que pusieran un freno a la crisis de la iniciativa regional.
De esta manera, a fines de 2002, los miembros de ambos bloques (a excepción de Bolivia claro está) firmaron en el marco de la normativa de ALADI, un Acuerdo de Complementación Económica con miras a concluir en diciembre de 2003 las negociaciones y conformar una zona de libre comercio. Tras la firma de este acuerdo, las negociaciones progresaron rápidamente. La firma de los tratados entre Mercosur y Perú (diciembre de 2003) y Mercosur y los restantes miembros (marzo de 2004) permitió finalmente concretar la conformación de la zona de libre comercio.
¿Qué implicancias tiene la firma de éste acuerdo para las negociaciones que actualmente tienen lugar a nivel hemisférico? En primar instancia podemos decir que el acuerdo Mercosur-CAN ha hecho realidad el anhelado sueño brasileño de formar un Área de Libre Comercio de América del Sur (ALCSA), impulsado a mediados de los 90 desde Itamaraty como una respuesta frente al lanzamiento de las negociaciones del ALCA. El MERCOSUR, cuenta de esta forma con acuerdos de libre comercio (si excluimos a Guyana, Suriname y Guayana Francesa) con todos los países de América del Sur. En, segunda instancia cabe destacar que el debate ampliación versus profundización, en boga dentro del Mercosur durante la segunda mitad de los 90, ha sido saldado a favor de la ampliación. No es que se tratara de alternativas excluyentes, pero durante aquel período era claro que mientras que Brasil apostaba fuertemente a la constitución del ALCSA, la Argentina sin oponerse a la ampliación, era más favorable a profundizar la integración comercial con Brasil.
Para el Mercosur constituye sin dudas un avance el acuerdo con la CAN aunque no necesariamente un fortalecimiento de su posición en las negociaciones del ALCA. Todos los países de la CAN, a excepción de Venezuela, manifiestan un fuerte interés en cerrar un acuerdo con los Estados Unidos, como ya lo han hecho los países del istmo centro americano y Chile. Teniendo esto en mente es posible inferir que difícilmente el acuerdo con la CAN contribuya a reforzar al Mercosur y particularmente a Brasil, en la fase final de las negociaciones del ALCA. El comercio entre la CAN y el MERCOSUR no es particularmente elevado, aparte de exhibir un fuerte superávit comercial para los estados mercosureños (CEI, 2003). Como es evidente el mercado de Estados Unidos resulta mucho más atractivo que el Mercosur. Aparte, un acuerdo con los Estados Unidos permitiría a los países andinos consolidar las ventajas otorgadas unilateralmente por el gobierno norteamericano a través de la ley de preferencias comerciales para países andinos (ATPA según sus siglas en inglés) que periódicamente deben ser renovadas por el Congreso.
Un aspecto final relacionado al libre comercio hemisférico se refiere a la complicación que la proliferación de acuerdos subregionales introduce de cara a la conformación del ALCA. Usualmente se utiliza la expresión “spaghetti bowl” acuñada por el economista indio Jagdish Bagwhati para referirse a esta situación. Desde esta perspectiva, la maraña de acuerdos subregionales pueden tornarse un obstáculo (“stumbling blocks”) para alcanzar la meta del libre comercio en las Américas. Armonizar las disciplinas y preferencias de toda esa multiplicidad de acuerdos se muestra como una tarea ardua por demás, lo cual nos hace pensar que cada día cobra más realidad la idea de un ALCA “light”, una suerte de ALADI continental. Es decir, un acuerdo continental con un contenido básico, que sirva de paraguas a los numerosos acuerdos que se firmen en las Américas.
Como comentario final, vale la pena resaltar este acuerdo como un hecho positivo, teniendo en cuenta el franco estancamiento que a nivel interno exhibe el Mercosur, un bloque en el que sobre la retórica voluntarista, abundan iniciativas faltas de realismo (como el Parlamento del Mercosur) y falta un mayor compromiso para avanzar en la aun incompleta liberalización del comercio intrazona, el perfeccionamiento del Arancel Externo Común, y en el tránsito hacia una integración más profunda. Es deseable que el mayor activismo que el bloque exhibe en su relacionamiento externo (con la CAN, con la Unión Europea) sea un dinamizador a nivel interno.
Bibliografía.
BOUZAS, Roberto (1999): "Las negociaciones externas del Mercosur: administrando una agenda congestionada", en ROETT, R. (compilador): Mercosur: integración regional y mercados mundiales. ISEN-Nuevo Hacer, Buenos Aires.
BOUZAS, Roberto y FANELLI, José María (2001): Mercosur: integración y crecimiento. Fundación Osde, Buenos Aires.
CENTRO DE ESTUDIOS INTERNACIONALES (2003): “Oportunidades y Amenazas de un Acuerdo Mercosur-Comunidad Andiba para Argentina y Brasil”. Serie Informes. Ministerio de Relaciones Exteriores Comercio Internacional y Culto, Buenos Aires.
Ignacio LabaquiConsejero AcadémicoProfesor de Política Latinoamericana y Teoría de las Relaciones Internacionales en la Universidad Católica Argentina (UCA), y de Gobernanza Regional Comparada en el Máster de Estudios Internacionales en la Universidad del CEMA. Al mismo tiempo, se desempeña como analista senior en Medley Global Advisors. Labaqui es Magister of Science in Sociology de la London School of Economics and Political Science; y licenciado en Ciencias Políticas, con especialización en Relaciones Internacionales de la UCA. Es Consejero Académico de CADAL.
Luego de 8 años de arduas y complejas negociaciones, a fines de marzo pasado, el Mercosur y la Comunidad Andina de Naciones (CAN) acordaron la conformación de una zona de libre comercio entre ambos bloques. La conclusión del acuerdo entre el Mercosur por un lado y Colombia, Venezuela y Ecuador por otro, constituyó el tramo final de esta dilatada negociación. Cabe destacar que Bolivia en 1996 y más recientemente Perú, en diciembre de 2003, habían firmado acuerdos del tipo 4 + 1 con el Mercosur.
El acuerdo firmado prevé un cronograma de liberalización que comenzará a regir el próximo 1 de julio, y que concluirá en 15 años cuando el intercambio comercial entre ambos bloques quede totalmente liberado. Este acuerdo merece destacarse como un hecho sumamente auspicioso, en la medida que es uno de los pocos progresos que en materia de liberalización comercial puede exhibir el Mercosur en los últimos años. Al respecto, en este artículo buscamos responder a tres interrogantes: 1) ¿por qué fueron tan arduas y prolongadas las negociaciones entre ambos bloques? 2) ¿qué factores permitieron destrabar las negociaciones y alcanzar el acuerdo en un período relativamente breve (fines de 2002 y comienzos de 2004)? Y, finalmente, 3) ¿qué implicancias tiene este acuerdo a escala hemisférica?
Con respecto al primer interrogante planteado vale la pena destacar que la emergencia de un contexto poco propicio para la liberalización comercial a fines de los años 90 tornó más difícil la superación de las principales diferencias aparecidas en la mesa de negociaciones. El contexto de fines de los años 90, marcado por la progresiva salida de capitales de la región tras la crisis rusa de 1998, tuvo como nota definitoria el estancamiento simultáneo de ambas iniciativas de integración. Mientras que la CAN experimentaba problemas para el establecimiento de su Arancel Externo Común debido a las diferencias entre Bolivia y Perú por un lado, más predispuestos a la apertura, y Colombia, Venezuela y Colombia por otro, el Mercosur comenzaba una larga crisis, de la cual, al menos en materia de volumen de intercambio comercial, no se ha recuperado. La devaluación brasileña de 1999, y la larga crisis argentina de 1999-2002 se convirtieron en escollos prácticamente insalvables para la consolidación del bloque, complicando así sus negociaciones externas. En un panorama semejante no fue extraño entonces que surgieran demandas proteccionistas y que las diferencias entre el Mercosur y la CAN se volvieran casi irreconciliables. En este sentido, los principales conflicto entre ambos bloques estaban dados por las siguientes cuestiones:
* El carácter temporario o permanente de las excepciones: mientras que la CAN pretendía exclusiones permanentes, el MERCOSUR prefería excepciones temporarias o programas de desgravación prolongados para productos sensibles.
* La dimensión de la lista de productos sensibles (aquellos con el cronograma de desgravación más prolongado) era muy extensa a los ojos del MERCOSUR.
* El ritmo de liberalización y distribución de costos y beneficios potenciales entre los participantes: los países de la CAN buscaron en este sentido trato especial y diferenciado invocando su menor grado de desarrollo económico relativo (Bouzas y Fanelli, 2001).
A ello debemos agregar las diferencias al interior de cada uno de los bloques. Por ejemplo, dentro del Mercosur, Brasil se mostraba interesado en avanzar en las negociaciones, incluso en forma unilateral, a fin de recuperar posiciones en Colombia y Venezuela, donde parte de las exportaciones brasileñas habían sido desplazadas por productos mexicanos tras la conformación del G3 (Bouzas, 1999). Por su parte, dentro la CAN, los miembros más industrializados temían que un acuerdo con el Mercosur afectara sus ventas a los países de menor desarrollo del bloque.
Así, las negociaciones se convirtieron en una sucesión de incumplimientos. Buscando dar impulso a las mismas, ambos bloques firmaron en 1998 un acuerdo marco con miras a firmar un tratado de libre comercio en 2000, plazo que fue incumplido. Asimismo, los sucesivos intentos brasileño y argentino de avanzar en forma unilateral , debido a sus diferencias en torno al ritmo de liberalización del comercio agrícola no rindieron fruto. De este modo, a fines de 2001 y comienzos de 2002 las negociaciones mostraban un panorama francamente desalentador.
¿Qué permitió superar este impasse? Aquí cabe señalar principalmente dos factores: por un lado, los temores que la CAN se viera diluida en un acuerdo hemisférico hicieron posible que sus miembros alcanzaran a mediados 2002 consenso para avanzar en torno de la constitución del Arancel Externo Común. Por otro lado la solución de los principales conflictos que aquejaban a los socios del Mercosur también contribuyeron a dinamizar las negociaciones. Irónicamente, más allá del obvio daño económico que generó tanto a nivel interno como regional, el colapso de la economía argentina puso una final abrupto a la asimetría cambiaria existente entre Brasil y la Argentina. De este modo, puede decirse tal vez una de las pocas externalidades positivas que dejó la desordenada y caótica salida de la convertibilidad, fue eliminar una de las principales fuentes de conflicto entre Argentina y Brasil permitiendo que los miembros del bloque, hicieran algunos mínimos progresos, o al menos, que pusieran un freno a la crisis de la iniciativa regional.
De esta manera, a fines de 2002, los miembros de ambos bloques (a excepción de Bolivia claro está) firmaron en el marco de la normativa de ALADI, un Acuerdo de Complementación Económica con miras a concluir en diciembre de 2003 las negociaciones y conformar una zona de libre comercio. Tras la firma de este acuerdo, las negociaciones progresaron rápidamente. La firma de los tratados entre Mercosur y Perú (diciembre de 2003) y Mercosur y los restantes miembros (marzo de 2004) permitió finalmente concretar la conformación de la zona de libre comercio.
¿Qué implicancias tiene la firma de éste acuerdo para las negociaciones que actualmente tienen lugar a nivel hemisférico? En primar instancia podemos decir que el acuerdo Mercosur-CAN ha hecho realidad el anhelado sueño brasileño de formar un Área de Libre Comercio de América del Sur (ALCSA), impulsado a mediados de los 90 desde Itamaraty como una respuesta frente al lanzamiento de las negociaciones del ALCA. El MERCOSUR, cuenta de esta forma con acuerdos de libre comercio (si excluimos a Guyana, Suriname y Guayana Francesa) con todos los países de América del Sur. En, segunda instancia cabe destacar que el debate ampliación versus profundización, en boga dentro del Mercosur durante la segunda mitad de los 90, ha sido saldado a favor de la ampliación. No es que se tratara de alternativas excluyentes, pero durante aquel período era claro que mientras que Brasil apostaba fuertemente a la constitución del ALCSA, la Argentina sin oponerse a la ampliación, era más favorable a profundizar la integración comercial con Brasil.
Para el Mercosur constituye sin dudas un avance el acuerdo con la CAN aunque no necesariamente un fortalecimiento de su posición en las negociaciones del ALCA. Todos los países de la CAN, a excepción de Venezuela, manifiestan un fuerte interés en cerrar un acuerdo con los Estados Unidos, como ya lo han hecho los países del istmo centro americano y Chile. Teniendo esto en mente es posible inferir que difícilmente el acuerdo con la CAN contribuya a reforzar al Mercosur y particularmente a Brasil, en la fase final de las negociaciones del ALCA. El comercio entre la CAN y el MERCOSUR no es particularmente elevado, aparte de exhibir un fuerte superávit comercial para los estados mercosureños (CEI, 2003). Como es evidente el mercado de Estados Unidos resulta mucho más atractivo que el Mercosur. Aparte, un acuerdo con los Estados Unidos permitiría a los países andinos consolidar las ventajas otorgadas unilateralmente por el gobierno norteamericano a través de la ley de preferencias comerciales para países andinos (ATPA según sus siglas en inglés) que periódicamente deben ser renovadas por el Congreso.
Un aspecto final relacionado al libre comercio hemisférico se refiere a la complicación que la proliferación de acuerdos subregionales introduce de cara a la conformación del ALCA. Usualmente se utiliza la expresión “spaghetti bowl” acuñada por el economista indio Jagdish Bagwhati para referirse a esta situación. Desde esta perspectiva, la maraña de acuerdos subregionales pueden tornarse un obstáculo (“stumbling blocks”) para alcanzar la meta del libre comercio en las Américas. Armonizar las disciplinas y preferencias de toda esa multiplicidad de acuerdos se muestra como una tarea ardua por demás, lo cual nos hace pensar que cada día cobra más realidad la idea de un ALCA “light”, una suerte de ALADI continental. Es decir, un acuerdo continental con un contenido básico, que sirva de paraguas a los numerosos acuerdos que se firmen en las Américas.
Como comentario final, vale la pena resaltar este acuerdo como un hecho positivo, teniendo en cuenta el franco estancamiento que a nivel interno exhibe el Mercosur, un bloque en el que sobre la retórica voluntarista, abundan iniciativas faltas de realismo (como el Parlamento del Mercosur) y falta un mayor compromiso para avanzar en la aun incompleta liberalización del comercio intrazona, el perfeccionamiento del Arancel Externo Común, y en el tránsito hacia una integración más profunda. Es deseable que el mayor activismo que el bloque exhibe en su relacionamiento externo (con la CAN, con la Unión Europea) sea un dinamizador a nivel interno.
Bibliografía.
BOUZAS, Roberto (1999): "Las negociaciones externas del Mercosur: administrando una agenda congestionada", en ROETT, R. (compilador): Mercosur: integración regional y mercados mundiales. ISEN-Nuevo Hacer, Buenos Aires.
BOUZAS, Roberto y FANELLI, José María (2001): Mercosur: integración y crecimiento. Fundación Osde, Buenos Aires.
CENTRO DE ESTUDIOS INTERNACIONALES (2003): “Oportunidades y Amenazas de un Acuerdo Mercosur-Comunidad Andiba para Argentina y Brasil”. Serie Informes. Ministerio de Relaciones Exteriores Comercio Internacional y Culto, Buenos Aires.
