En la comparación regional de las transformaciones políticas del BTI 2024, Cuba ocupa, con una puntuación de 3,27, el penúltimo cuarto lugar, solo por delante de Nicaragua, Venezuela y Haití. Aunque ocupaba el último lugar de Latinoamérica y el Caribe hasta el BTI 2018, el hecho de que Cuba se haya adelantado a estos tres países no es más que una consecuencia del deterioro de estos últimos.

Por Dorothea Krueger

El Bertelsmann Transformation Index (BTI) analiza y evalúa la medida en que los países en desarrollo y en transición dirigen los cambios sociales necesarios para consolidar la democracia liberal y la economía de mercado. En las últimas ediciones del índice, sin embargo, el BTI atestigua las tendencias globales hacia una creciente autocratización. Es decir, los indicadores evaluados por los expertos del BTI en materia de política, economía y gobernanza exhiben que en cada vez más países la democracia liberal y la economía de mercado no parecen ser los objetivos de desarrollo de los gobiernos. De este modo, se destacan también tres autocracias consolidadas en la región latinoamericana: Cuba, Venezuela y Nicaragua. De las tres, el análisis del desempeño cubano en el BTI parece especialmente interesante. Aun representando un modelo político y económico tan diferente al paradigma que forma la base del BTI, la isla caribeña supera en la comparación directa a Nicaragua en las dimensiones política y de gobernanza y a Venezuela en las tres dimensiones analizadas por el índice (política, economía y gobernanza).

Cuba es la dictadura más longeva de Latinoamérica. Desde la Revolución Cubana de 1959, se organiza en un sistema político unipartidista y ha sobrevivido económicamente en gran parte gracias a las ayudas soviéticas, que, después de la Guerra Fría, fueron sustituidas por la adquisición capitalista de divisas externas. En los primeros años tras la revolución, el poder adquisitivo de la población pobre de Cuba aumentó significativamente y la fuerte subvención de servicios básicos, como la educación, salud, electricidad y agua, promovió una sociedad más igualitaria. Hasta hoy en día persiste en el mundo la imagen del sistema de seguridad social de alta calidad, aunque la realidad cubana, fuera de los círculos de la élite política, se caracteriza hoy en día más bien por la escasez. Políticamente, el sistema cubano no permite la pluralidad de opiniones y su carácter represivo se hizo especialmente evidente en su reacción a las protestas sociales del 11 de julio de 2021 y las largas penas de cárcel impuestas a quienes participaron en ellas. Unas 800 personas siguen hoy detenidas en relación con las protestas.

Respecto a las cuestiones de desarrollo, parece particularmente relevante la incapacidad de Cuba para autoabastecerse, lo que la hace dependiente de sus alianzas ideológicas internacionales. Dada esta deficiencia productiva de la economía nacional, el gobierno recurre al racionamiento desde los años sesenta, pero el panorama económico no ha mejorado sustancialmente. La economía cubana dejó de crecer a mediados de los años ochenta y hoy se encuentra por debajo de este apogeo. Sin embargo, el régimen castrista logró perpetuarse, sobreviviendo al desplome de la Unión Soviética y a la crisis desencadenada por la consecuente suspensión del apoyo soviético al Estado cubano. La recuperación de esta crisis vino en parte por la alianza con la Venezuela de Chávez, que suministró petróleo a Cuba a precios favorables y en cantidades que permitieron la reexportación. El impacto del desplome económico de Venezuela sobre Cuba, no obstante, evidenció una vez más la vulnerabilidad cubana ante los choques externos. Hasta hoy, Cuba sufre de la contracción económica tras la pandemia de COVID-19, que detuvo el turismo a la isla y, con ello, se cerró nuevamente el grifo de las divisas. Esta recurrente falta de ingresos para el Estado cubano a lo largo de los años ha impactado negativamente en el financiamiento de la política social y el mantenimiento de la infraestructura pública, haciendo insostenible el Estado de bienestar socialista. Por lo tanto, el escenario cubano actual es de una sociedad cada vez más desigual, una infraestructura deteriorada, escasez de medicamentos y equipamiento en los centros de salud, y una libreta de abastecimiento que ya no cubre las necesidades básicas. En combinación con la falta de perspectivas políticas, esto ha llevado a un éxodo migratorio de la isla que alcanzó un nuevo máximo en el año 2022, cuando solo la migración hacia los EEUU contó con 300.000 personas.

Ante este panorama se trazará a continuación el desempeño de Cuba en el BTI a fin de comprender el análisis de un sistema autoritario por una herramienta basada en las ideas de la democracia liberal y la economía de mercado. Serán de especial interés los cambios significativos que el BTI observa en su análisis de Cuba y los que se tradujeron en cambios de puntuación para la isla caribeña.

Cuba en el BTI 2006-2024

Desde su primera edición en 2006, el BTI evalúa bienalmente las transformaciones de 137 países en las áreas de política, economía y calidad de gobernanza en su gestión de la transformación hacia la democracia y la economía de mercado. En estas tres dimensiones, se adjudican puntajes del 1 (peor) al 10 (mejor) a un total de 52 indicadores, agrupados y promediados en 17 criterios, que reflejan una amplia definición de democracia (más allá de la existencia de elecciones libres y periódicas) y un entendimiento de la economía de mercado que incluye la igualdad de oportunidades, el régimen de bienestar y factores como la sostenibilidad, la innovación y la educación. En la categorización del BTI 2024, Cuba figura como una autocracia de línea dura con una economía de mercado muy limitada y un índice de gobernanza débil, lo que se resume en una transformación fallida.

Elaboración propia según los datos del BTI

Por su periodicidad y un método que incluye un proceso de calibración de los puntajes, el BTI no solo permite la comparación temporal de la transformación de un país específico, sino también su comparación a nivel regional y global. En la comparación regional de las transformaciones políticas del BTI 2024, Cuba ocupa, con una puntuación de 3,27, el penúltimo cuarto lugar, solo por delante de Nicaragua, Venezuela y Haití. Aunque ocupaba el último lugar de Latinoamérica y el Caribe hasta el BTI 2018, el hecho de que Cuba se haya adelantado a estos tres países no es más que una consecuencia del deterioro de estos últimos. De hecho, como se aprecia en el gráfico, Cuba termina en el último informe del BTI con su peor resultado en la dimensión política desde la primera edición del índice, habiendo bajado 0,1 puntos desde el BTI 2006. Mientras que la poca variación de las puntuaciones evidencia la ausencia de transformaciones reales en esta área, el cambio más pronunciado se produjo en el BTI más reciente: desde la última edición de 2022, Cuba bajó 0,27 puntos en la transformación política. En la dimensión económica, Cuba también desmejoró un punto respecto a su resultado en el BTI 2006, situando a la isla en el BTI 2024 con una puntuación de 3,5, solo por encima de Haití y Venezuela. En el índice de gobernanza, Cuba muestra una tendencia inversa: como uno de los siete países de la región que mejoraron en esta dimensión, Cuba termina en el BTI 2024 con un puntaje de 4,05, una mejora de 1,16 puntos respecto al BTI 2006. Esto la sitúa por delante de Venezuela, Nicaragua, Haití, Guatemala y Brasil. No obstante, tanto en gobernanza como en política y economía, Cuba se sitúa por debajo del promedio regional.

La transformación política

En primer lugar, el desempeño de Cuba en la transformación política del BTI refleja el carácter autocrático del régimen. Hay cinco indicadores que nunca superaron la puntuación mínima de un punto, ya que remiten a que en Cuba no hay elecciones libres y justas, los mandatarios no son elegidos por el pueblo, no existen instituciones democráticas ni tampoco un sistema de partidos políticos que organice y transmita los intereses de la sociedad. Sin embargo, con la excepción del criterio Estatalidad, que evalúa el funcionamiento del Estado nación y sus estructuras en sí, ningún otro criterio de la transformación política llega a una puntuación de 3 en el BTI 2024, subrayando la falta de cualidades democráticas en el sistema cubano. El criterio Estatalidad también tiene valor explicativo en la comparación de Cuba con sus pares latinoamericanos, Venezuela y Nicaragua, que reciben peores promedios en la transformación política. Tanto la cooperación del régimen de Maduro con el crimen organizado y los grupos paramilitares como las condiciones desoladas de los servicios públicos básicos causan las bajas puntuaciones de Venezuela en esta área. En el caso de Nicaragua, se destacan los efectos perjudiciales sobre la identidad del Estado causados por la política de privar a la oposición política de su ciudadanía.

En segundo lugar, la comparación temporal de los resultados de Cuba en el BTI a lo largo de los últimos 18 años evidencia pocas tendencias de transformación en la dimensión política. A grandes rasgos, como se aprecia en el gráfico, se percibe cierta mejora entre el BTI 2006 y el BTI 2016, la cual se revierte consecutivamente hasta el BTI 2024. Para detectar los orígenes de esta tendencia, se pueden identificar tres grupos de indicadores con distintos patrones de cambio. Primero, se pueden mencionar los indicadores de derechos de asamblea, libertad de expresión y separación de poderes, que evidencian estos altibajos a lo largo del análisis del BTI. Estos indicadores reflejan ligeras mejoras tras el traspaso de poder de Fidel a Raúl Castro, que, sin embargo, no se tradujeron en avances sostenidos en materia de participación política o el Estado de derecho, por lo cual volvieron a bajar en su puntuación. Segundo, se observan los indicadores que mejoraron hasta el BTI 2016, manteniéndose constantes desde entonces: derechos civiles, independencia del poder judicial y grupos de interés. Tercero, se destacan los indicadores con puntajes decrecientes desde el BTI 2006, a los cuales se atribuye el saldo negativo general de la transformación política cubana a lo largo del análisis del BTI. En este último grupo, los indicadores de capital social y persecución del abuso de poder bajaron en el último informe del BTI, mientras que el indicador de administración básica muestra un decaimiento continuo y pronunciado desde el BTI 2010.

Con respecto a los indicadores cuyos puntajes del BTI 2024 difieren de los del BTI 2006, los informes del BTI brindan el contexto necesario para entender estos cambios. En este sentido, se da a conocer que el hecho de que los tribunales operan con cierta autonomía en los casos civiles y criminales (es decir, no políticos) conllevó al aumento del puntaje para el respectivo indicador, que desde el BTI 2010 recibe dos puntos sobre diez. Sin embargo, aunque los poderes son separados institucionalmente, no son políticamente independientes. Por lo tanto, ningún juez cubano podría declarar inconstitucional una ley, subordinando así el poder judicial al poder legislativo. Además, el poder ejecutivo influye en la justicia, lo que se evidenció cuando los tribunales cumplieron con la demanda del régimen de aplicar penas duras para los participantes de las manifestaciones del 11 de julio de 2021. De modo similar, el aumento del puntaje del indicador de derechos civiles se ve condicionado por la falta de garantías legales efectivas para el pleno goce de estos derechos. Sin embargo, entre el BTI 2006 y 2014, el puntaje de este indicador mejoró de 2 a 4 puntos, debido a la creciente tolerancia en términos de libertad religiosa y respecto a la diversidad de género. Además, el BTI reconoce que Cuba firmó en 2008 el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aunque la ratificación no parece probable. Finalmente, a partir del BTI 2016 mejoró el puntaje del indicador de grupos de interés a 3 puntos, ya que las organizaciones estatales empezaron a permitir con más frecuencia la articulación e influencia de ciertos intereses societales, siempre y cuando no fueran críticos del orden político-estatal.

En cuanto a las tendencias negativas identificadas por el BTI, resalta primeramente el decaimiento del puntaje para el indicador de administración básica, que hasta el BTI 2010 fue calificado con 10 puntos, pero terminó con un puntaje de 6. Este desarrollo es un reflejo del estado actual de la otrora alabada estructura de servicios públicos en Cuba. Si bien el BTI enfatiza la existencia de una estructura administrativa que provee los servicios estatales en todo el país, que sigue siendo comparativamente amplia por su índole socialista, el gobierno cubano no es capaz de mantener el funcionamiento de estos servicios públicos. De este modo, el BTI destaca cómo la falta de inversiones a lo largo de los años llevó a infraestructuras y tecnologías envejecidas, y a la falta de materiales. En consecuencia, son frecuentes los cortes de luz, y el suministro de agua potable carece de una regularidad fiable. Además, gran parte de la mano de obra calificada ha migrado a sectores mejor pagados, y la creciente corrupción ha causado de facto la separación de los servicios de salud y educación en dos clases. Por otro lado, el BTI menciona cómo la ola migratoria impacta en el tejido social de Cuba, lo que explica el reciente descenso en el puntaje de capital social (a 3 puntos). La falta de transparencia y la procedente sospecha por la corrupción significativa dentro del Grupo de Administración Empresarial S.A. (GAESA) llevaron a que Cuba bajara en el BTI 2024 en relación con la persecución del abuso de poder.

La transformación económica

En la transformación económica, Cuba obtiene en el BTI 2024 un promedio de 3,5 puntos - su peor resultado: 1 punto por debajo del desempeño en el BTI 2006 y 1,8 puntos por debajo de su mejor resultado en el BTI 2008. Si bien el gráfico muestra la tendencia negativa desde el BTI 2008, también revela cierta aceleración de la caída a partir del BTI 2018. Los criterios económicos que más sufrieron en las últimas cuatro ediciones del BTI se refieren tanto a los factores macroeconómicos del desempeño económico y la estabilidad monetaria y fiscal como también a las repercusiones en el nivel de desarrollo socioeconómico. Cada uno de estos tres criterios desmejoró 2 puntos solo desde el BTI 2018, quedándose en una puntuación de 2 (desempeño económico), 2,5 (estabilidad monetaria y fiscal) y 4 (nivel de desarrollo socioeconómico), respectivamente.

Los informes del BTI evidencian el deterioro progresivo en el desempeño económico de Cuba, subrayando la ya mencionada dependencia de las divisas externas, la ineficiencia de la economía nacional y sus consecuencias. Después de 2005, la economía cubana se iba recuperando de la caída de la Unión Soviética mediante varios acuerdos de comercio, créditos en condiciones favorables y la inversión extranjera. En estos años, Venezuela y China se convirtieron en los socios comerciales más importantes para la importación cubana. Especialmente el intercambio de petróleo venezolano a precios favorables por las misiones médicas cubanas favoreció el acceso cubano a las divisas, pero también existían acuerdos beneficiosos con el Brasil de Lula. A medida que el flujo de divisas provenientes de Venezuela disminuyó debido a la crisis de ese país, los cambios políticos en Brasil y los EE.UU. dificultaron sus relaciones con Cuba, y el turismo –una de las principales fuentes de ingresos– sufrió golpes importantes, especialmente tras la pandemia de COVID-19, exacerbando cada vez más la crisis económica en Cuba.

Además, el funcionamiento de mecanismos del libre mercado en Cuba se vio distorsionado durante gran parte del período analizado por el dualismo monetario del peso cubano (CUP) y el peso cubano convertible (CUC), con su valor fijado al dólar estadounidense. Esto creó una brecha significativa entre aquellos que tenían acceso a divisas extranjeras, a través de remesas o trabajos en sectores vinculados al turismo, y aquellos que dependían exclusivamente del CUP, usado para los salarios estatales y otros ingresos domésticos. Si bien la reforma monetaria de 2021 intentó revertir este dualismo finalizando la circulación del CUC, no se logró una mayor coherencia monetaria al introducir la moneda libremente convertible (MLC), que compite con un peso cubano altamente inflacionario. Por el contrario, se crearon negocios con una oferta mayor y de mejor calidad donde la MLC es el único medio de pago aceptado. Los informes del BTI enfatizan también la dimensión racial de la brecha socioeconómica en Cuba, ya que son mayoritariamente las familias de emigrantes, en su mayoría blancas, las que reciben las remesas del exterior.

Sin embargo, el BTI también refleja ciertas mejoras en la organización económica de Cuba con respecto a la propiedad privada y la organización de mercado. Ahí, el BTI 2014 remite a las reformas de 2012, cuando el gobierno cubano autorizó la compra y venta privada de inmuebles y vehículos. Además, impactó positivamente en los puntajes del BTI tanto el permiso otorgado a las empresas en 2020 de participar en la importación y exportación mediante entidades estatales, la ley de pequeñas, medianas y microempresas aprobada en 2021, como también la posibilidad de invertir las remesas en empresas privadas. No obstante, la propiedad privada como indicador de una economía de mercado sigue siendo calificada por el BTI con un promedio de 3 puntos, evidenciando la incompatibilidad del derecho a la propiedad con la política estatal de evitar el “enriquecimiento”. Si bien el sector privado es reconocido en la constitución cubana de 2019 y existen ciertas garantías legales para la propiedad privada, el gobierno posee y ejerce amplias facultades para limitar el derecho a la propiedad. Del mismo modo, el gobierno limita a las empresas privadas siempre que lo estima pertinente para la sobrevivencia del sistema socialista. Es decir, al igual que en la dimensión política, los objetivos del régimen cubano van a contracorriente de las transformaciones liberales que trata de analizar el BTI.

El índice de gobernanza

El índice de gobernanza es la única de las tres dimensiones evaluadas por el BTI en la cual el desempeño de Cuba hoy muestra mejores resultados que en el BTI 2006. Sin embargo, el BTI 2024 califica la gobernanza de Cuba como débil, ya que, pese a la capacidad del gobierno cubano para la dirección política y la cooperación internacional, la ideología política cubana impide que estas capacidades sean aplicadas a una transformación democrática o de libre mercado. Esto resulta particularmente evidente al considerar el criterio de la creación de consensos dentro del BTI, el cual se basa en la idea democrática de crear mayorías en un proceso plural e inclusivo, y un gobierno capaz de moderar conflictos societales. Este es el criterio de la gobernanza en el cual Cuba recibe su peor promedio (3,2 en el BTI 2024) y en el cual menos mejoró desde el BTI 2006. Sin embargo, tanto el acercamiento diplomático entre Cuba y los EE.UU. de 2014 a 2017, como el reconocimiento de la discriminación contra homosexuales y grupos religiosos en el pasado y los discursos más reconciliatorios con respecto a la población cubana emigrada ocasionaron la subida del puntaje en esta área. Con la represión violenta de las protestas del 11 de julio de 2021, por otra parte, disminuyó esta voluntad de reconciliación, tanto del gobierno como de la sociedad civil.

En cuanto a la efectividad del gobierno cubano, los informes del BTI explican que el puntaje para la capacidad de dirección aumentó, sobre todo, por la habilidad del gobierno cubano para formular y perseguir sus prioridades políticas, y por su capacidad de aprendizaje. Los indicadores que evalúan estos aspectos terminaron en el BTI 2024 con una puntuación mayor por dos puntos en comparación con el BTI 2006. Aquí el BTI hace referencia, por un lado, a las reformas de Raúl Castro y su estilo de gobernanza, quien, a diferencia de su hermano Fidel, llevó la gobernanza cubana a mayores niveles de burocratización e institucionalización. Por otro lado, la transferencia de poder al presidente Díaz-Canel en 2018 evidencia la capacidad del gobierno cubano para perseguir estrategias a largo plazo. Sin embargo, la prioridad dominante del régimen cubano es su supervivencia. En este sentido, es capaz de adaptar sus políticas a circunstancias cambiantes, pero esta capacidad no se extiende a un posible replanteamiento de las bases ideológicas del sistema político y económico. Por lo tanto, el enfoque de la gobernanza cubana radica en el control y no en la innovación o reforma, limitando así las oportunidades para una transformación integral.

Finalmente, mejoró la calificación de la credibilidad del gobierno y su uso efectivo del apoyo, dos indicadores del criterio de cooperación internacional que sumaron 3 puntos desde el BTI 2006. La cooperación internacional, con un promedio de 6 puntos en el BTI 2024, es el criterio mejor evaluado en cuanto a la gobernanza cubana. Según los informes del BTI, Cuba ha mejorado su credibilidad a nivel internacional gracias a una diplomacia más moderada bajo Raúl Castro y por el rol diplomático de Cuba en las negociaciones secretas con los EE.UU. para una normalización de las relaciones y en las negociaciones de paz entre el gobierno colombiano y las FARC. Sin embargo, la reputación de Cuba por sus impagos de deudas, así como su complicidad en la represión de la sociedad civil en Venezuela, perjudican su credibilidad. Asimismo, destaca el BTI que la cooperación internacional cubana se rige por cierta condicionalidad. Mientras Cuba muestra altos niveles de compromiso en las organizaciones de las que forma parte y que no cuentan con la membresía estadounidense o de otros países occidentales del Norte global, rechaza la Carta Democrática de la OEA o el sistema interamericano de derechos humanos. De manera similar, Cuba coopera internacionalmente en las áreas de salud y educación, pero se muestra reacia respecto de la elaboración de normas internacionales que tratan sobre derechos civiles o laborales.

Reflexiones finales

Cuba es, con su sistema unipartidista y falta de institucionalidad democrática, una autocracia de línea dura que además solo incorpora de manera muy limitada mecanismos económicos de libre mercado. El hecho de que el régimen socialista haya podido perpetuarse más allá del final de la Guerra Fría demuestra su capacidad de gobernanza para controlar el statu quo. Además, dejar atrás la impredecibilidad en su diplomacia y ciertas características de dirección política propias de Fidel Castro también contribuyeron a la evaluación mejorada del BTI en términos de la gobernanza. En este sentido, el enfoque del BTI, que enfatiza en su evaluación del desarrollo la importancia de factores sociales y de la igualdad de oportunidades, permite que Cuba reciba puntuaciones medias en algunos indicadores. Es decir, pese a que ni la democracia liberal ni la economía de mercado son objetivos que el régimen cubano persigue, la estructura estatal afianzada de Cuba, en conjunto con una tradición de Estado social, su capacidad de dirección e inserción internacional, explica que los resultados de Cuba estén por encima de algunos otros países de la región.

Dorothea Krueger

Asistente de proyectos

Tiene un Bachelor of Arts en International Cultural and Business Studies de la Universidad de Passau (Alemania), es licenciada en Gerenciamiento Económico Intercultural (USAL) y posee un Master of Arts en Relaciones Internacionales y Diplomacia de la Universidad de Tréveris (Alemania). En 2020 llevó a cabo una pasantía en CADAL y luego colaboró como estudiante voluntaria en asistencia de investigación. Desde 2024 es Asistente de Proyectos de CADAL.